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公民公益訴訟原告資格淺析論文
一、公益訴訟的概念和特點(diǎn)
公益訴訟是指任何組織和個(gè)人根據(jù)法律的授權(quán),就侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法行為的活動(dòng)。這是我國(guó)部分學(xué)者給出的關(guān)于公益訴訟的定義。公益訴訟起源于羅馬法，是相對(duì)私益訴訟而言的。其中“公益”與“私益”的區(qū)別來(lái)自于古羅馬法學(xué)家烏爾比安對(duì)法的劃分。他將法分為保護(hù)國(guó)家利益的公法和保護(hù)私人利益的私法，并由此引申出公益訴訟和私益訴訟。簡(jiǎn)單的來(lái)說(shuō)，公益訴訟就是為了維護(hù)國(guó)家或者社會(huì)公共利益而提起的訴訟。而私益訴訟就是為了保護(hù)私人利益而提起的訴訟，其主要是解決私人之間的法律糾紛。根據(jù)被訴當(dāng)事人的不同, 公益訴訟可以分為刑事公益訴訟、民事公益訴訟和行政公益訴訟。本文僅探究公益訴訟中民事公益訴訟的公民原告資格問(wèn)題。
公益訴訟最早在西方發(fā)達(dá)國(guó)家盛行，并已經(jīng)得到了較為長(zhǎng)足的發(fā)展。尤其是美國(guó)，有著相當(dāng)完善和成熟的公益訴訟制度。通過(guò)對(duì)這些國(guó)家的公益訴訟制度的考察和研究，不難發(fā)現(xiàn)，公益訴訟相較于私益訴訟有其明顯的特征：
第一，公益訴訟相較于私益訴訟最顯著的特征就在于其所保護(hù)的利益的不同。公益訴訟保護(hù)的是國(guó)家或者公共利益。
第二，公益訴訟糾紛所涉及的損害往往具有廣泛性、嚴(yán)重性和長(zhǎng)期性。
第三，公益訴訟的原告突破了傳統(tǒng)訴訟中“有利害關(guān)系的當(dāng)事人”的限制。但是，這并不意味著法律對(duì)公益訴訟的原告資格毫無(wú)限制，從各國(guó)立法實(shí)踐來(lái)看，法律對(duì)于公益訴訟原告資格有著詳細(xì)而具體的規(guī)定。不同的國(guó)家有著不同的規(guī)定，且對(duì)于一國(guó)而言不同類型的公益訴訟其規(guī)定亦不相同。
第四，從功能和價(jià)值的角度來(lái)看，公益訴訟實(shí)際上是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)法不足的補(bǔ)充。國(guó)家機(jī)關(guān)由于一些主客觀條件的限制，并不能對(duì)所有的違法行為采取及時(shí)有效的措施，賦予某些社會(huì)團(tuán)體乃至公民訴訟主體地位更有利于保護(hù)社會(huì)公共利益。
二、我國(guó)關(guān)于公益訴訟原告資格的立法現(xiàn)狀
在我國(guó)，公益訴訟剛剛從一個(gè)學(xué)術(shù)用語(yǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�(gè)法定用語(yǔ)。在社會(huì)各界長(zhǎng)期呼吁之下，2012年8月31日頒布的新修改的《民事訴訟法》中終于將民事公益訴訟制度納入其中。其第55條規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟�！边@一規(guī)定被認(rèn)為是此次民事訴訟法修改的一大亮點(diǎn)，對(duì)于保護(hù)社會(huì)公共利益和國(guó)家利益具有重要意義。但是，從實(shí)際角度而言，公益訴訟制度在我國(guó)的構(gòu)建完善仍然任重道遠(yuǎn)。本次民事訴訟法修改只是用一個(gè)簡(jiǎn)單的條文對(duì)公益訴訟作出了一個(gè)籠統(tǒng)的規(guī)定，僅僅解決了制約公益訴訟開(kāi)展的“瓶頸”問(wèn)題，規(guī)定公益訴訟的起訴條件，處理好案件范圍、原告資格兩大問(wèn)題，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到可以實(shí)際操作的要求。而且從該條文來(lái)看，法律并未賦予公民個(gè)人公益訴訟原告資格，而是將公益訴訟的原告限定于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。
三、公民個(gè)人作為公益訴訟原告的合理性分析
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和繁榮，人們一邊享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的物質(zhì)享受，一邊也在承受著經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的痛苦。特別是在經(jīng)濟(jì)交往日益頻繁的今天，各種環(huán)境事故和食品安全事故的等危害國(guó)家或者社會(huì)公共利益的事故層出不窮。嚴(yán)重危害了普通民眾的生命健康和財(cái)產(chǎn)。是否應(yīng)該賦予普通民眾對(duì)于此類危害社會(huì)公共利益的行為以起訴的權(quán)利來(lái)保障其合法權(quán)利，學(xué)術(shù)界一直對(duì)此爭(zhēng)論不休，并存在著兩種截然相反的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為公民應(yīng)該享有提起公益訴訟的原告資格，因?yàn)椤肮姷膹V泛參與無(wú)疑能形成對(duì)侵害社會(huì)公益行為有效威懾的監(jiān)督制約”;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為, 不宜由公民個(gè)人提起行政公益訴訟。理由是：賦予公民個(gè)人公益訴訟原告資格，容易“造成濫用訴權(quán)的局面”。
在我看來(lái)反對(duì)者的理由毫無(wú)道理可言。不能因?yàn)閾?dān)心權(quán)利被濫用，而法律就不賦予權(quán)利人該項(xiàng)權(quán)利。因而，不能因?yàn)閾?dān)心公民有濫訴之虞，就不賦予公民訴訟的權(quán)利。濫訴有濫訴的應(yīng)對(duì)方法，例如可以通過(guò)訴訟擔(dān)保等有關(guān)規(guī)定來(lái)降低公民濫訴的風(fēng)險(xiǎn)。從我國(guó)的社會(huì)實(shí)踐來(lái)看，賦予公民個(gè)人公益訴訟原告資格有其必要性。
首先，賦予公民公益訴訟主體資格，實(shí)際上是對(duì)公民自身利益的保障。從理論上講，限制公民個(gè)人提起公益訴訟的資格的是我國(guó)的當(dāng)事人適格理論。我國(guó)在當(dāng)事人適格理論上采用的是“實(shí)體當(dāng)事人”的判定標(biāo)準(zhǔn)，即要求當(dāng)事人必須與案件有直接利害關(guān)系的人。公益訴訟保護(hù)的是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，難道國(guó)家利益和社會(huì)公共利益就與公民個(gè)人無(wú)關(guān)?顯然，國(guó)家或公共利益與每個(gè)人息息相關(guān)，也許這種聯(lián)系并不明顯，但它一定是存在的。當(dāng)下，各種侵犯社會(huì)公共利益的案例層出不窮，在環(huán)境、食品安全等領(lǐng)域更是尤為突出，公民個(gè)人的利益難免遭受損失，為了保護(hù)公民個(gè)人的合法利益賦予他們?cè)V訟主體資格實(shí)有其必要性。正如劉榮軍教授指出：“法律不可能將社會(huì)生活的所有事項(xiàng)一一納入法律條文中，因此，正當(dāng)當(dāng)事人的認(rèn)定以實(shí)體法上利害關(guān)系人為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須考慮到現(xiàn)實(shí)生活的多樣性。”
其次，賦予公民公益訴訟主體資格也是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)法不足的有利補(bǔ)助。國(guó)家機(jī)關(guān)由于一些主客觀條件的限制，并不能對(duì)所有的違法行為采取及時(shí)有效的措施，賦予某些社會(huì)團(tuán)體乃至公民訴訟主體地位更有利于保護(hù)社會(huì)公共利益。與此同時(shí)，賦予公民提起公益訴訟的權(quán)利對(duì)于違法犯罪分子的震懾?zé)o疑是最大的。
避開(kāi)國(guó)家機(jī)關(guān)的檢查或許容易，但是避開(kāi)千千萬(wàn)萬(wàn)的人民是不可能的，即使再狡猾的犯罪分子也終究難逃群眾的眼睛。
最后，從世界各國(guó)的立法來(lái)看，無(wú)論是英美法系的美國(guó)、英國(guó)，還是大陸法系的德國(guó)、日本都對(duì)公民的公益訴訟主體資格作了相關(guān)的規(guī)定，雖然各國(guó)的規(guī)定有所不同。而且，就我國(guó)目前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，賦予公民個(gè)人公益訴訟原告資格有其必要性。特別是目前我國(guó)食品安全和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題層出不窮。在這些領(lǐng)域賦予公民個(gè)人提起公益訴訟的權(quán)利，能夠有效的查處這類案件、打擊不法分子保護(hù)公民個(gè)人的合法的權(quán)利。
四、對(duì)于我國(guó)立法的相關(guān)建議
針對(duì)公益訴訟可能造成濫訴風(fēng)險(xiǎn)的特征，為規(guī)范公民個(gè)人行使法律賦予提起公益訴訟的權(quán)利，特提出以下幾點(diǎn)立法建議：首先，將投訴規(guī)定為提起公益訴訟的前置程序。由于賦予公民個(gè)人公益訴訟原告資格突破了傳統(tǒng)訴訟“有利害關(guān)系當(dāng)事人”的限制，這就使得對(duì)于同一個(gè)侵權(quán)事實(shí)可能存在大量“潛在”起訴人，這無(wú)疑會(huì)對(duì)有限的司法資源造成巨大的壓力。因而，有必要在訴前設(shè)立一道前置程序來(lái)分擔(dān)司法機(jī)關(guān)可能面臨的壓力。投訴無(wú)疑是一個(gè)較好的選擇。一方面，行政機(jī)關(guān)的靈活性能夠有效的對(duì)侵犯公益事實(shí)進(jìn)行篩選，辨別真?zhèn)�。另一方面，行政機(jī)關(guān)又具有主動(dòng)性和及時(shí)性，能夠?qū)Πl(fā)現(xiàn)的違法行為及時(shí)制止和處理。因此，有必要規(guī)定投訴作為公益訴訟提起的必經(jīng)程序。只有投訴無(wú)門、無(wú)果時(shí)，方可提起訴訟。
其次，通過(guò)設(shè)立嚴(yán)格的預(yù)審制度，對(duì)公益訴訟人的起訴進(jìn)行審查，以確保公益訴訟人所控的侵犯公益的行為有事實(shí)和法律依據(jù)。預(yù)審制度實(shí)際上是對(duì)公益訴訟起訴的另一道前置審查程序。通過(guò)對(duì)案件事實(shí)的簡(jiǎn)單查明來(lái)決定是否符合管轄?是否有必要立案?是否需要追加當(dāng)事人?還有一點(diǎn)需要說(shuō)明，公益訴訟案件的管轄?wèi)?yīng)該符合現(xiàn)有的管轄規(guī)定，并應(yīng)該相應(yīng)的提高審級(jí)�，F(xiàn)有的管轄規(guī)定已經(jīng)對(duì)各類案件有了較為明確和合理的規(guī)定，可以涵蓋公益訴訟各種案件類型，沒(méi)必要作出格外的規(guī)定。至于提高審級(jí)是為了更好的保護(hù)起訴人的利益維護(hù)司法的獨(dú)立性。公益訴訟與普通訴訟相比，其涉案范圍更廣，標(biāo)的更大，受到的阻力也就可能更大。提高審級(jí)不僅有利于維護(hù)司法獨(dú)立，防止來(lái)自外界的干涉，而且也有利于案件的審理，公益訴訟案件往往比普通案件復(fù)雜的多，這就需要具有更高法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力的法官來(lái)處理。
最后，可以設(shè)立保證金制度來(lái)規(guī)避濫訴風(fēng)險(xiǎn)。一方面，趨利避害是人的天性，通過(guò)預(yù)設(shè)保證金制度，使得原告可能承擔(dān)不利益的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)達(dá)到防止濫訴的目的。另一方面，公益訴訟中起訴人與訴訟結(jié)果缺乏直接的利害關(guān)系，使得公益訴訟起訴人在訴訟過(guò)程中可能出現(xiàn)怠于行使訴訟權(quán)利的狀況，拖延訴訟進(jìn)程，浪費(fèi)司法資源。因而，有必要采取一定的措施來(lái)對(duì)起訴人的行為進(jìn)行規(guī)制。當(dāng)然，設(shè)立保證金的目的不是為了打擊公民個(gè)人維護(hù)國(guó)家利益或者是社會(huì)公共利益的積極性，而是為了更好的規(guī)范其訴訟行為。在訴訟程序終結(jié)之時(shí)，不論其是否敗訴，法院都應(yīng)如數(shù)退還保證金。
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