淺析存量債務置換的宏觀效應的論文
一、債務置換是增強積極財政政策力度的措施
我國從2009年起至201X年已連續6年實施積極財政政策。上一輪積極財政政策實施周期僅為4年(1998～2002年)。顯然，這一輪積極財政政策實施周期長。我國的積極財政政策屬于高強度擴張型，突出表現是減稅增支并舉。近年來，年度減稅額占年稅收總額比重接近3%，赤字率達到2%左右。200X年之后，為應對經濟下滑，發達經濟體也采取了減稅措施，但減稅規模遠小于中國，年度減稅額占年度稅收總額的比重不到1%。同時，支出政策也是緊縮型的。目前，我國經濟增長下行壓力仍未減弱，這迫使我們今后一段時間仍要繼續采行減稅增支型高強度積極財政政策，而且力度還要加大。對中國來講，加大積極財政政策力度絕非易事，而是一個非常棘手的矛盾重重的困局。201X年稅收增長率回落到一位數，201X年第一季度稅收增長率僅為1.2%，年度稅收增長率與經濟增長率之差不足三個百分點已成為趨勢。這說明市場因素不支持稅收高增長。
換言之，在政策性減稅力度加大的背景下，如果市場因素反過來推動稅收增長，那么，市場力量的對沖會使稅收總體平衡增長，進而實現稅收政策目標與支出政策目標的相對平衡。20XX～201X年稅制改革導致減稅規模不斷擴大，但經濟高增長推動了稅收增長，兩者對沖使赤字率相對平穩。然而現在的情形恰好相反，稅制改革要減收、經濟增長率下滑也要減收。反過來，支出需求剛性增長勢頭強勁。這使得我們只能竭盡全力提高赤字率，201X年赤字跳增20%的規模，赤字率達到2.3%。但問題是這種單純依靠擴大當年赤字來擴張支出做法越來越難以為繼。因為赤字和減收主要都發生在中央。201X～201X年，中央財政赤字從8500億元增至11200億元。此間，中央稅收增長率低于地方稅收增長率。201X年第一季度中央稅收增長率為負，地方稅收增長率為正數。其中主要原因是增值稅和企業所得稅的減收主要發生在中央、進口環節增值稅和消費稅及關稅收入，而這些又都處于下降勢態。
二、債務置換有助于增強貨幣政策穩增長的有效性
貨幣政策是政府反周期的主要手段之一，其有效性集中體現為擴張出來的貨幣能夠快速注入實體經濟。20XX年后，發達經濟體在政府債務危機的背景下，只得倚重貨幣擴張來刺激經濟增長，形成了緊財政、松貨幣的宏觀政策搭配框架。然而實際情況是，歐洲、美國、日本的貨幣擴張都沒能把本地區經濟拖出低增長境地，其中至為關鍵的原因是利率引致不出投資擴張和消費貸款需求擴張。我國現在也出現了類似情況，降準、降息的結果是固定資產投資增長率并沒有增長。201X年前4個月，固定資產投資增長率降至12%，比201X年同期少5個百分點。
因此，必須在財政政策協調貨幣政策進而提高后者有效性上做文章。地方政府存量債務置換恰恰可以起到這種作用。首先，增發地方政府債券償還銀行貸款本金后，相關項目推進續建還要再融資，會使更多資金流入實體經濟。同時，在建工程續建勢必對相關產業發展起到助推作用。有鑒于此，推出地方政府存量債務置換措施之后不久，三部委又發布了妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題的意見(下稱《意見》)。這和債務置換實際上是姊妹篇。
三、債務置換是建立地方政府債務應急處置機制的初步探索
新《預算法》明確規定國務院要負責建立地方政府債務應急處置機制。那么，如何建立應急處置機制呢?建立地方政府債務應急處置機制理應首先界定什么是緊急情況。但截至目前，政府并未對此作出明確界定。從理論上講，政府債務緊急情況有三種：一是資不抵債;二是無法償還到期債務;三是債務發不出去。近年來，歐債危機的基本特征是負債率和債務率雙高，年度財政支出債務依存度高達30%以上，而且發債成本節節攀升使債務發行可持續性大幅遞減。目前我國地方政府還未出現明顯的'債務危機。但值得警惕的是，根據審計署的審計報，在2012年時部分地區的債務率就已超過100%，償債率超過20%。這種情況算不算緊急呢?從理論上講，應該算。因為債務率超過100%說明債務已不可持續，應當盡早停止舉債。償債率超過20%更是表明償債能力已達極限。
因此，不管今后如何界定什么是地方政府債務緊急情況，現在開始研究推出化解當期相對高風險債務確有必要。進一步說，201X年地方政府到期債務高達1.8萬億元，相當于當年地方一般預算收入和政府性基金收入的20%。按照35個省級預算單位計算平均為514億元。可見，償債壓力比較大。特別要指出的是，中國的地方政府債務區域分布與財政收入區域分布是高度不對稱的。截至201X年，一些經濟落后省份的債務率反而高過經濟發達省份，如貴州、云南、湖北、海南等省的債務率超過廣東省10個百分點以上，其中貴州省甚至超出近30個百分點。在這種背景條件下，不采取新的措施根本無法保證201X年的到期債務如期償還。
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