關于對基層工商所轉變職能的思路和對策調研報告
關于對基層工商所轉變職能的思路和對策調研報告
基層工商所，是全市工商行政管理系統最基層的單位，是工商行政管理工作的前沿，在整個工商行政管理工作中具有非常突出的基礎性地位和作用。我市基層工商所如何轉變職能，實現重心下移、“小局大所”的戰略目標，以適應新時期、新形勢對監管執法的要求？課題組在組長呂東裕局長的率領下，通過外調與內研、座談與函調相結合的方式，進行了深入的調查研究，較為全面地掌握了全市基層工商所的現狀，找出了基層工商所轉變職能的主要障礙，并在學習和借鑒深圳、廣州基層工商所監管新模式基礎上，形成了我市基層工商所轉變職能的思路和對策。現報告如下：
一、我市基層工商所的現狀
（一）基本情況
截至２００２年１１月，全市１５個工商分局共設７３個基層工商所，９１７名工商干部，占全市工商干部總數的約５４．０４％，如剔除開發區、保稅區、大榭和科技園區分局，即在１１個分局中占干部總數的６２．４７％。７３個基層工商所直接管理企業５６４０６戶，個體工商戶２０５３５４家，分別占全市內資企業（包括私營企業）總數的６６．８１％、９５．７５％。
（二）所處地位
１．市場監管和行政執法的基本力量
從整頓和規范市場經濟秩序，開展專項整治行動來看，幾乎所有的工商系統部署的或其他部門需要工商配合的，無一例外需要基層工商所抓落實，只有基層工商所將專項整治要求落到了實處，專項整治的效果才能體現，專項整治的最終目的才能達到。從經濟違法違章案件查處情況看，２００１年１２月至２００２年１１月，全市基層工商所共查處經濟違法違章案件１２１７８件，其中大案１４１８件，罰沒款３２２８．６７萬元，分別占全市總數的８７．０７％、７７．６６％、７８．８５％。
２．涉及工商行政管理的法律、法規和政策的最終執行者
基層工商所必須掌握所有的有關市場準入的法律、法規和政策，直接負責轄區個體工商戶的登記，并要及時為群眾提供有關內資企業的注冊登記要求，做到熱情服務和“一口清、一口準”。必須熟悉有關市場交易、市場競爭的工商行政管理法律、法規和政策，了解有關綜合管理的規范性文件，做到既要及時查處各種經濟違法違章行為，又要及時將不屬于工商部門查處的案件準確移送到相應的職能部門，還要積極配合當地政府、有關部門進行綜合管理；必須綜合運用商標、廣告、合同等職能為轄區企業做好相關服務。
３．工商隊伍整體形象的直接體現
基層工商所全體干部常年工作在市場監管和行政執法的第一線，工作條件最艱苦，工作任務最繁忙，工作對象最直接，工作環境最復雜。基層工商所人員素質的高低、隊伍形象的好壞、依法行政的程度、服務地方經濟的效果，直接影響著市場經營主體對工商行政管理工作認不認同、地方政府對工商行政管理工作支不支持、人民群眾和人大代表以及各級領導對工商行政管理工作滿不滿意，直接關系到整個工商隊伍的形象和社會地位。
二、影響基層工商所職能轉變的瓶頸
影響我市基層工商所職能轉變的因素是多方面的。經分析歸納，主要集中表現為“四個不適應”：
（一）隊伍整體素質與市場經濟條件下市場監管執法要求不相適應
新時期、新形勢對市場監管和行政執法提出的要求越來越高。隨著市場經營主體多元化、市場經營方式多樣化、市場監管環境復雜化和經濟違法違章行為高科技化等等，均使工商行政管理隊伍特別是一線監管人員面臨更嚴峻的考驗。而基層工商所隊伍整體素質難以適應。
１．思想觀念跟不上時代的步伐
有些基層干部仍然啃老本，習慣于簡單的執法方式，依法行政觀念不強。
２．隊伍年齡偏大，干部老化現象嚴重
目前，基層工商所干部平均年齡達到３８．４０歲，其中，３０歲以下１５５人，占基層工商所干部總數的１６．９０％；３０－３５歲１９７人，占２１．４８％；３６－４５歲２８４人，占３０．９７％；４６歲以上２８２人，占３０．７５％，全市基層工商所平均年齡在４０歲以上的有１９個。
３．文化層次和學歷水平不高
大專以下學歷的１８９人，占２０．６１％；大專學歷的６１７人，占６７．２８％；本科學歷的１０９人，僅占１１．８９％；研究生學歷的４人，占０．４４％。
４．知識結構不合理，特別是法律、計算機專業人才缺乏，復合型人才則更為奇缺。
在全市基層工商所中，法律、計算機專業畢業的具有本科學歷的分別為６人和１４人。至于既懂經濟管理又懂法律，能熟練操作計算機的干部更是鳳毛麟角。
（二）內部職能分工與監管執法任務不相適應
目前，除極少數基層工商所自行對內部職能實現綜合、巡查、辦案分組管理外，絕大多數基層工商所在內部職能分工和人員安排上，基本照搬分局內設機構設置，分局有多少內設機構，基層工商所就有多少對應線上的分工，實現以線為主，分兵把手，很不合理。與此同時，近年來，上級機關部署、開展專項整治工作比較多。１９９９年、２０００年除連續開展“百日執法大行動”和２００１年開展整頓和規范經濟秩序四階段專項整治外，還有其他專項整治穿插其中；２００２年除集貿市場集中整治外，其他專項整治也達１０多項，而且每條線每年都有１－２項專項執法任務，同時，無論是集中整治還是專項執法，都要有計劃、有部署、有總結，任務重，要求高。在人員有限的情況下，只能疲于應付，有些專項整治往往雷聲大、雨點小，甚至流于形式，導致行政執法成本高，行政執法效果卻不理想。隨著監管執法任務越來越重，基層工商所內部分工不適應性越來越突出。
（三）現行監管執法模式與監管執法的要求不相適應
新時期、新形勢要求基層工商所逐步適應監管社會主義大市場的要求，建立起以“經濟戶口”管理制度為載體，以工商巡查為手段，以信息化技術為支撐，全方位的、動態的、長效的科學監管體制。而目前，基層工商所仍然停留在原有的傳統的監管模式上。這種監管模式的主要弊端為：
１．監管方式陳舊
市場辦管脫鉤后，有些基層工商所對商品市場的監管仍然采取駐場式的靜態管理；部分基層工商所雖然實行了巡查制，由于巡查重點不明確，也是巡而不查；大部分基層工商所干部對市場整治仍然習慣于傳統的運動式、突擊式、階段式的整治；對經濟違法違章行為更多的是事后查處，缺乏事前預防、動態監督的意識和手段，科學、長效的監管方式還沒有確立。
２．執法手段落后
截止到２００２年１１月，全市基層工商所配備汽車１３５輛，計算機５７８臺，平均每個所擁有汽車１．８５輛、計算機７．９２臺；平均每個工商干部擁有汽車０．１５輛、計算機０．８臺。車輛配備不能適應基層工商所巡查的需要，計算機性能也不適應辦公自動化的需要。此外，由于缺乏必要的技術手段，基層工商所在打假方面仍然憑經驗判斷和處理，對農產品農藥超標鑒定，更顯束手無策。
３．在監管范圍上
基本上仍然停留在以有形市場和對一些小規模企業的違法行為的處罰為主；經濟違法違章案件的查處上，仍然停留在以傳統的商標侵權、假冒偽劣等案件為主，而對房地產、保險業、新興的電子商務等無形市場的監管缺乏有效手段和相應本領，監管領域狹小，科技含量很低。
（四）上級賦予職權與上級工作要求不相適應
上級機關和社會各界都要求基層工商所監管執法職能到位，年年要有所創新，以有效整頓和規范市場經濟秩序。而基層工商所因自身職權的限制，難以有較大作用。
１．資金自主管理使用權有限
基層工商所除規費收取獎勵外，包括干部工資、獎金等在內的絕大部分經費均由分局統一劃撥，基本沒有其他什么財務自主權，難以用物質手段來調控和改變多干、少干、不干一個樣的局面。
２．干部管理權缺乏
基層工商所所長只負責對干部職責分工、日常管理，而對干部的考核、獎懲沒有相應的權力，最多只有建議權，直接影響到激勵約束機制的建立和完善。[U]部分干部在工作上是所長大催大干、小催小干、不催不干，甚至催也不干；有些工商所所長部署工作時還要靠關系、看情面行事；有的干部甚至抱著“大功不立，小錯不犯，不求有功，但求無過”的應付心態，對群眾不熱情，對工作不熱心，推諉扯皮，敷衍了事。[/U]
三、關于我市基層工商所職能轉變的建議
（一）總體目標
轉變我市基層工商所職能，必須堅持以“三個代表”重要思想為指導，按照“忠于職守，勇于負責，清正廉潔，執法如山”的要求，緊緊圍繞改革和發展這條主線，盡快實現“四個轉變”，努力把基層工商所建設成為“小局大所”、“小局強所”，成為監管社會主義大市場的排頭兵。
（二）從實際出發，努力實現基層工商所職能四個轉變
根據充分發揮工商行政管理職能作用的要求，基層工商所要努力實現以下四個轉變：
１．在基層工商所內部職能分工上，要由按工商行政管理職能進行分線負責的方式轉變為以塊為主、分片負責、綜合管理的內部分工機制基層工商所內部職能分工，既要符合市場監管執法的實際，又要處理好與分局相關職能科室的關系；既要徹底改變以往線狀設置方式，又要體現新時期、新形勢下基層工商所職能實際，按照“精簡、統一、效能”的原則，合理地調整基層工商所內部分工。鑒于基層工商所人員比較少、工作覆蓋面廣的實際，應以“巡查辦案為一體，內勤登記于一身”為基本指導思想，對全市基層工商所統一內設組織的設置，明確各組的職責，實現內勤與外勤分離、登記注冊職能與執法監管職能分離，工作內容各有側重，工作標準各有所別，以提高運作效率和監管效能。
具體設想，全市基層工商所統一下設綜合管理組、巡查監管組，其中巡查監管組可以視情分為一組、二組、三組。綜合管理組主要職責：（１）受理轄區個體工商戶的開業、變更、歇業、注銷申請并核發營業執照；（２）受理轄區內個體工商戶的營業執照的年審換照和企業年檢；（３）負責轄區“經濟戶口”的分類歸檔、各種規費的收取；（４）承擔內勤業務；（５）負責同分局機關
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